Segunda-feira, 20 de setembro de 2004

Valor

PPPs mal concebidas são um grande risco

Gustavo Loyola

A preocupação do governo com a necessidade da rápida aprovação pelo Congresso Nacional do projeto de lei disciplinando as parcerias público-privadas (PPPs) é justificável pelo estado lastimável da infra-estrutura em nosso País. No entanto, os prejuízos que poderiam resultar da aprovação de uma lei inadequada e mal feita superariam em muito os eventuais problemas decorrentes da demora na discussão desse tema pelo Legislativo.

Os riscos associados às PPPs são de várias categorias. Há os de natureza fiscal, que talvez devam ser considerados como os mais graves no caso brasileiro. As parcerias público-privadas podem servir de veículo para o afrouxamento da rigidez fiscal no curto prazo, ao mesmo tempo criando contingências futuras que podem comprometer a sustentabilidade da dívida pública. Esse tipo de distorção é facilitado pela ausência de critérios universalmente aceitos e consolidados para a contabilização das responsabilidades decorrentes dos projetos de PPPs.

Existe igualmente o risco de que as PPPs levem à perda de eficiência e de qualidade na oferta de serviços públicos. Esse tipo de problema está normalmente vinculado à má escolha dos projetos e da má especificação dos contratos de PPPs. Há certos tipos de serviços públicos que podem e devem ser providos exclusivamente pelo setor privado, enquanto outros devem ser prestados apenas pelo setor público. Avançar as PPPs sobre esses extremos normalmente gera prejuízos em termos de qualidade e de eficiência.

A discussão sobre como evitar o lado negativo das PPPs está longe de ser trivial. Consideremos apenas a questão dos riscos de natureza fiscal apontados nos parágrafos anteriores. No atinente às finanças públicas, o maior risco associado às PPPs se refere às garantias implícitas ou explícitas que, na maioria dos casos, o setor público oferece às empresas-parceiras, inclusive naquilo que diz respeito às obrigações contratuais para aquisição futura dos serviços providos pela empresa privada sob o guarda-chuva das PPPs.

O primeiro e mais importante passo para evitar que as PPPs se tornem fonte de problemas fiscais futuros é adotar o princípio de absoluta transparência com relação às obrigações certas ou esperadas do setor público vinculadas a esses arranjos. É preciso que a sociedade tenha pleno conhecimento dos limites que as PPPs estão eventualmente impondo à execução orçamentária futura de um determinado ente federativo.

Com relação às garantias, em tese, deveria ser contabilizado como dívida do governo o valor presente esperado dos pagamentos exigíveis sob esse título, calculado segundo regras transparentes e uniformes. O problema com esse critério é a dificuldade de se calcular a expectativa de pagamento dessas garantias, quando se trata de contratos para os quais não há nenhuma antecedente para servir de base para a estimativa. Por causa disso, a melhor abordagem é a de o setor público restringir ao máximo a concessão de garantias e, quando o fizer, contabilizar de forma conservadora suas obrigações contingentes. É melhor, nesse caso, superestimar o impacto fiscal futuro do que o contrário, pelo menos até que se acumule experiência suficiente para permitir uma melhor avaliação dos riscos envolvidos nessas garantias. Com isso, evita-se o perigo da criação de esqueletos fiscais para atormentar os gestores futuros das contas públicas.

As parcerias podem levar a um afrouxamento da rigidez fiscal no curto prazo e comprometer no futuro a sustentabilidade da dívida pública

Quanto aos compromissos para aquisição futura de serviços vinculados aos projetos de PPPs, o procedimento de se adicionar à dívida pública o valor presente descontado do fluxo futuro de pagamentos seria a alternativa mais recomendável, embora se reconheça que esse fluxo é contingente à prestação satisfatória dos serviços contratados, além de estar sujeito a alterações por força de circunstâncias de natureza variada.

Vale ressaltar que, na ausência de critérios universalmente aceitos, a adoção de critérios mais ou menos conservadores de contabilização das obrigações assumidas sob as PPPs deve levar em conta as condições fiscais, percebidas ou reais, de cada país. Um país sobre o qual pesa a suspeita de insustentabilidade da dívida pública não pode se dar ao luxo de ser pouco conservador na contabilização dos efeitos fiscais possíveis das PPPs. Esse é o caso brasileiro em que o conservadorismo recomendável significaria o respeito absoluto às disposições da Lei de Responsabilidade Fiscal e o estabelecimento de limites quantitativos para o comprometimento dos orçamentos futuros com as parcerias público-privadas.

Um outro aspecto fiscal relevante das PPPs diz respeito à transferência de riscos para o setor privado. Num projeto de PPP, há diversos tipos de risco, tais como risco de demanda, risco financeiro, risco de performance etc. Em princípio, devem ser transferidos para o setor privado todos os riscos que possam ser geridos mais eficientemente fora do setor público. Residualmente ficariam com o setor público, os riscos cuja assunção pelo setor privado representaria uma perda de eficiência e de qualidade na prestação dos serviços.

Porém, a aplicação dessa regra de bolso não é simples. Tome-se o caso do risco legal no Brasil. Uma Justiça eficiente e imparcial é tipicamente uma obrigação do setor público. Havendo problemas nesse campo - como morosidade e imprevisibilidade - os custos de transação na economia aumentam, inclusive nos contratos de PPPs. Mas, se tentar corrigir esses problemas no âmbito dos contratos das PPPs, mediante garantias específicas, o governo tomaria o caminho de maior custo para a sociedade e geraria tratamento não isonômico em relação aos agentes privados que conduzem seus negócios fora da "redoma" das PPPs.

Daí resulta a constatação de que as PPPs não substituem políticas "horizontais" destinadas à melhoria do ambiente de negócios no País, inclusive e principalmente no que diz respeito ao marco regulatório.

Gustavo Loyola, doutor em economia pela EPGE/FGV, ex-presidente do Banco Central do Brasil, é sócio-diretor da Tendências Consultoria Integrada, escreve mensalmente às segundas-feiras. E-mail: gloyola@tendencias.inf.br

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